做好土地“集”“節(jié)”文章服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展

石濡華龔太維

土地是人類生存的基礎(chǔ)，土地資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要依托。近年來，我縣以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，積極轉(zhuǎn)變用地觀念，推行用地方式改革，走出了一條適合竹山經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的節(jié)約集約之路，為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨躍式發(fā)展提供了有力的用地保障。

以轉(zhuǎn)變用地觀念為先導(dǎo)，為節(jié)約集約用地營造良好的外部環(huán)境

    我縣是一個(gè)山區(qū)貧困縣，版圖總面積3586平方公里，素有“八山一水一分田”之稱，全縣耕地總面積53.1萬畝，總?cè)丝?5萬人，人均耕地面積1.18畝,但優(yōu)質(zhì)耕地比重小，坡度在25度以上的崗地約占50%。
    土地后備資源十分貧乏、建設(shè)用地總量嚴(yán)重不足是我縣多年來的實(shí)情，特別是以潘口、小漩、龍背灣電站建設(shè)為龍頭拉開全縣水電開發(fā)序幕后，我縣贏來了跨越式發(fā)展的黃金機(jī)遇期，在擴(kuò)大內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的政策驅(qū)動(dòng)下，一大批與水電開發(fā)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目雨后春筍般落戶竹山，使土地供需矛盾日益突出。面對電站建設(shè)2萬畝耕地被淹、2.5萬農(nóng)村移民在縣內(nèi)實(shí)行“有土安置”和一大批項(xiàng)目用地壓力，縣委、縣政府切實(shí)把節(jié)約集約用地?cái)[上議事日程：一是科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃，及時(shí)修訂縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，為科學(xué)利用全縣土地提供理論依據(jù)；二是花大力氣搶抓南水北調(diào)中線水源區(qū)建設(shè)、小流域綜合治理、國家搬遷扶貧政策、漢江流域數(shù)百萬畝低丘崗地改造項(xiàng)目及全省基本農(nóng)田整理項(xiàng)目申報(bào)等大好機(jī)遇，積極向國家、省、市爭取土地開發(fā)整理項(xiàng)目，在搞好土地提等升級的同時(shí)，增加一定量的耕地面積；三是正確處理“開源”與“節(jié)流”的辯證關(guān)系，切實(shí)把節(jié)約集約用地落實(shí)在全縣各類用地管理實(shí)踐中。
    按照全縣“一盤棋”的總體思路，我縣成立了節(jié)約集約用地領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺了《節(jié)約集約用地暫行管理辦法》，定期召開節(jié)約集約用地工作會(huì)議，對全縣建設(shè)用地結(jié)構(gòu)及方向的調(diào)控、用地指標(biāo)安排、供地方式的確定、“招拍掛”底價(jià)的擬定等重大方案實(shí)行集體審議。為改變過去“一家管，大家用”的被動(dòng)局面，縣政府每年與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣直單位簽定耕地保護(hù)及節(jié)約集約用地責(zé)任書，從組織層面上明確保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的共同責(zé)任；適時(shí)利用報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)、市民學(xué)校、黨校培訓(xùn)基地和“法制日”、“土地日”、“地球日”等節(jié)日，利用各種會(huì)、展、專欄、講座等宣傳形式，廣泛宣傳節(jié)約集約用地的目的、意義、方法、步驟，把支撐縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保護(hù)耕地“紅線”統(tǒng)一到嚴(yán)格土地管理、促進(jìn)節(jié)約集約用地上來。

以規(guī)劃計(jì)劃管理為龍頭，為節(jié)約集約用地把好方向盤

在具體工作中，我縣建立了集權(quán)威性、統(tǒng)籌性與科學(xué)性于一體的土地規(guī)劃體系。一是將土地利用規(guī)劃與城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成“一盤棋”的工作格局。在修編土地利用總體規(guī)劃時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)與城市建設(shè)規(guī)劃搞好配套銜接。二是不斷強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和土地年度供給計(jì)劃的調(diào)控作用。一方面切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的控制和引導(dǎo)，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度。在建設(shè)用地預(yù)審環(huán)節(jié)，對建設(shè)用地選址是否符合行業(yè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)、是否有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃指標(biāo)、用地規(guī)模是否突破行業(yè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格審查，三項(xiàng)指標(biāo)合格的，才能通過預(yù)審。另一方面極力維護(hù)好土地利用總體規(guī)劃的法律效應(yīng)，對選址有特殊要求的建設(shè)項(xiàng)目，占用規(guī)劃區(qū)外而確需調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的，按相關(guān)規(guī)定編制土地利用總體規(guī)劃修改方案，及時(shí)分析（評估）項(xiàng)目建設(shè)對實(shí)施土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)影響，出具專家組論證（評審）意見，并就規(guī)劃修改方案舉行聽證，按規(guī)定程序上報(bào)審批。三是嚴(yán)格執(zhí)行土地利用年度計(jì)劃方案。要求各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和招商引資的實(shí)際情況，制訂年度土地利用計(jì)劃，控制新增建設(shè)用地總量和占用耕地規(guī)模，嚴(yán)禁超計(jì)劃用地。四是嚴(yán)格執(zhí)行用途管制制度。在具體執(zhí)行年度用地計(jì)劃時(shí)，對新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)向保民生、管長遠(yuǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、工業(yè)項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等用地項(xiàng)目傾斜。

以保障機(jī)制建設(shè)為先導(dǎo)，為節(jié)約集約用地規(guī)范運(yùn)作保駕護(hù)航

近年來，我縣積極探索節(jié)約集約用地保障機(jī)制，形成了一批操控性強(qiáng)的制度體系，為節(jié)約集約用地規(guī)范運(yùn)作真正起到了保駕護(hù)航的作用。一是建立存量盤活機(jī)制。采取排查掌握底數(shù)、嫁接盤活存量、依法查處閑置等措施，集中對全縣閑置建設(shè)用地進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，建立起專門的存量、閑置土地?cái)?shù)據(jù)庫和臺賬，對閑置、存量土地進(jìn)行資源整合。對閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無償收回的，堅(jiān)決無償收回，重新安排使用。對明清磚瓦廠、縣二建磚瓦廠、紙廠、縣林化廠等4個(gè)倒閉多年的企業(yè)，先后按程序依法收回220畝閑置土地，解決了縣體育中心、縣污水處理廠、古牛泉酒廠、天新醫(yī)藥公司4個(gè)新上項(xiàng)目用地的需求。對不符合法定收回條件的，采取改變用途、等價(jià)置換、臨時(shí)租賃、納入政府儲(chǔ)備等辦法及時(shí)處置。對閑置滿一年、不滿兩年的土地，嚴(yán)格按出讓或劃撥土地價(jià)款的10%征收土地閑置費(fèi)；對超過兩年的閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地，征繳增值地價(jià)。原縣林化廠破產(chǎn)倒閉后，嚴(yán)格按照土地資產(chǎn)重組制度依規(guī)將占地50畝的閑置資產(chǎn)處置給縣天新醫(yī)藥化工有限公司。該公司經(jīng)過3年的“重組盤活”，去年實(shí)現(xiàn)銷售收入過億元，利稅達(dá)800萬元，成為全縣“騰籠換鳥”的典型。原占地45畝的二建公司磚瓦廠閑置多年，通過重組，由政府統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一規(guī)劃，出讓給縣污水處理廠，發(fā)揮了應(yīng)有的綜合效益。占地50畝的明清磚瓦廠拆除后于2008年底建成了全省縣市級設(shè)施最完備、功能最齊全、能容納上萬人觀看演出或比賽的縣體育中心，解決了縣城市民文體活動(dòng)缺場所的實(shí)際問題，得到了省市各級領(lǐng)導(dǎo)的好評和全縣上下的普遍贊同。二是建立政策激勵(lì)機(jī)制。相繼出臺了《進(jìn)一步規(guī)范主城區(qū)建設(shè)用地管理的意見》等文件，鼓勵(lì)建多層廠房，容積率達(dá)到2.5以上的，適當(dāng)減免城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。轄區(qū)內(nèi)有閑置土地或空閑廠房未利用的不分配用地指標(biāo)。對盤活閑置土地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為每盤活0.5畝獎(jiǎng)1畝用地指標(biāo)。對舊城改造、企業(yè)改制搬遷、使用地下空間、建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房的工業(yè)用地，適當(dāng)減免城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，鼓勵(lì)用地單位增加單位面積土地的產(chǎn)出效益。對投資者利用原有存量工業(yè)用地不改變用途的，提高土地利用率、增加容積率的，一律不再加收土地增值收益。鼓勵(lì)本地民間投資商、外來投資商利用現(xiàn)有廠房和土地進(jìn)行投資開發(fā)，充分利用已開發(fā)的土地資源，實(shí)現(xiàn)土地資源綜合效益最大化。先后對縣轅門街、城南片區(qū)、西關(guān)大市場等舊城區(qū)棚戶區(qū)拆遷后實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，騰出存量土地近百畝，開發(fā)為高層商品房后，既美化了市容市貌，又改善了居住條件，大幅度提高了土地利用率。三是建立巡查查處機(jī)制。不斷加大土地執(zhí)法巡查力度和違法違規(guī)案件查處力度，嚴(yán)厲打擊亂占、濫用、浪費(fèi)土地的行為，依法查處閑置土地、空閑廠房及低效用地共5宗，使閑置土地都得到了合理利用。四是建立用地增減掛鉤合作機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，拓寬建設(shè)用地來源，按照試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低的要求，辦好城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)，建立起政府引導(dǎo)、部門參與、農(nóng)民主體、市場運(yùn)作的管理方式，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目區(qū)拆遷復(fù)墾專項(xiàng)驗(yàn)收制度，涉及農(nóng)用地改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。需要征收集體土地的，辦理土地征收手續(xù)，并依法給予補(bǔ)償。

以完善土地市場功能建設(shè)為抓手，為節(jié)約集約用地提供良好的工作平臺

近年來，我縣充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的主渠道作用，遵循用地規(guī)劃和計(jì)劃管理外在約束、市場化配置對微觀用地主體內(nèi)在約束的規(guī)律，以理順土地市場管理秩序?yàn)橥黄瓶冢酝晟仆恋厥袌鼋ㄔO(shè)功能為抓手，為節(jié)約集約用地提供良好的工作平臺。一是注重信息公開。通過市場配置土地資源，形成了節(jié)約集約用地約束機(jī)制。對國土資源的需求信息、審批結(jié)果、價(jià)格水平、登記資料全部公開，接受社會(huì)公開查詢，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，定期向新聞媒體發(fā)布供求信息。2008年，縣國土資源局投資20萬元在辦公樓門樓設(shè)立土地資信超市、信息公布滾動(dòng)顯示屏和局域網(wǎng)等硬件設(shè)施，定期公開國土資源信息，收到了較好效果。今年，通過土地信息公開，成功引進(jìn)1000萬元以上的項(xiàng)目2個(gè)。二是嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)營性用地和工業(yè)用地“招拍掛”。近年來，通過市場運(yùn)作，共盤活土地資產(chǎn)6000萬元，經(jīng)營性用地和工業(yè)用地入市率達(dá)到100%。三是大力開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。積極借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，采取土地置換、異地騰遷、安置補(bǔ)償和土地整理有機(jī)結(jié)合的方法，培育土地流轉(zhuǎn)市場，成功流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地面積367畝。四是規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)用地。為落實(shí)房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，積極協(xié)調(diào)發(fā)改、規(guī)劃、土地、房管、建設(shè)等部門制訂土地供應(yīng)計(jì)劃和房地產(chǎn)開發(fā)方案，將建設(shè)用地的規(guī)模、布局落實(shí)到地塊。嚴(yán)格控制單宗房地產(chǎn)用地規(guī)模，縮短開發(fā)周期，使每宗地的開發(fā)建設(shè)時(shí)間縮短在兩年內(nèi)，杜絕了房地產(chǎn)開發(fā)商圈而不用、用而不盡的現(xiàn)象發(fā)生。五是處理好土地產(chǎn)權(quán)、安置補(bǔ)償?shù)汝P(guān)系，切實(shí)抓好土地收購儲(chǔ)備。對優(yōu)先儲(chǔ)備的企業(yè)改制、閑置、空閑和低效利用的存量建設(shè)用地，限期完成必要的前期開發(fā)，做到“凈地”、“熟地”出讓，防止形成新的閑置。按先堵源、后規(guī)范、再供給的要求，合理安排土地供應(yīng)的數(shù)量、控制供地時(shí)限，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘用地潛力，提高土地利用效率，促進(jìn)土地市場健康發(fā)展。

以土地開發(fā)整理為源動(dòng)力，為節(jié)約集約用地提供有力支撐

在抓節(jié)約集約用地中，我們將土地開發(fā)復(fù)墾整理與節(jié)約集約用地有機(jī)結(jié)合，下重手抓好土地開發(fā)復(fù)墾工作，切實(shí)解決建設(shè)用地不足和耕地占補(bǔ)平衡問題。一是切實(shí)抓好土地整理。對符合開發(fā)復(fù)墾的土地進(jìn)行綜合整治，不斷提高土地利用效率，增加建設(shè)用地需求。先后共爭取省市土地整理項(xiàng)目達(dá)140多個(gè)，爭取專項(xiàng)資金累計(jì)過億元，在潘口水電站重點(diǎn)移民安置鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施水毀復(fù)墾、廢棄茶果園整理、低丘崗地改造等項(xiàng)目，共整理土地面積達(dá)6萬多畝，凈增耕地面積達(dá)2.5萬畝，既為潘口水電站2萬多移民在縣內(nèi)實(shí)行“有土安置”緩解了用地壓力，又很好地落實(shí)了全縣耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，還為全縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了項(xiàng)目支撐。二是切實(shí)抓好遷村騰地。采取政府推動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)、分步啟動(dòng)的辦法，因地制宜、分類整治、拆遷還建，大力推進(jìn)以遷村騰地、集中統(tǒng)建為主的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。通過合理規(guī)劃，逐步實(shí)施遷村并點(diǎn)、整理“空心村”、退宅還田等措施，全縣已聚并村莊50多個(gè)，新增耕地面積600多畝。

以辦好“兩園一區(qū)”建設(shè)為試點(diǎn)，為全縣節(jié)約集約用地樹立新的標(biāo)高

    本著“產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中、用地集約”的總體思路，搞好“兩園一區(qū)（城關(guān)、寶豐工業(yè)園和竹山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)）”建設(shè)，力求在增加單位面積產(chǎn)出率、增強(qiáng)區(qū)域核心競爭力等方面成為全縣節(jié)約集約用地試驗(yàn)田。一是切實(shí)抓好產(chǎn)業(yè)集聚。依據(jù)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和園區(qū)建設(shè)規(guī)劃，按照各類、各業(yè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和供應(yīng)總量，分門別類安排項(xiàng)目用地，嚴(yán)把項(xiàng)目選址關(guān)。先后對新潮建材有限責(zé)任公司、華廈頁巖建材有限責(zé)任公司等8個(gè)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，合理安排土地供應(yīng)，大大提高了土地利用率，從而達(dá)到了節(jié)約集約用地的良好效果。二是切實(shí)抓好投資集聚。本著變“招商引資”為“選商投資”的理念，對入“園”項(xiàng)目從投資強(qiáng)度、用地規(guī)模、容積率、綠化率等方面設(shè)立相應(yīng)的門檻，并按投資進(jìn)度實(shí)行批次供地，有效避免土地的閑置和浪費(fèi)。
    在嚴(yán)格的項(xiàng)目用地制度約束下，全縣“大手筆”的用地習(xí)慣已成為歷史，節(jié)地意識明顯增強(qiáng)。潘口水電站建設(shè)項(xiàng)目是全縣最大的用地項(xiàng)目，涉及壩區(qū)用地、3個(gè)新集鎮(zhèn)和近2萬移民遷建安置等用地，按2007年項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，壩區(qū)用地需征地3315畝土地，集鎮(zhèn)遷建和農(nóng)村移民安置用地達(dá)2.5萬畝?？h國土資源局組成工作專班經(jīng)過實(shí)地勘察，嚴(yán)把項(xiàng)目選址、用地規(guī)模等關(guān)口，最終將壩區(qū)用地核減為2300畝，節(jié)約土地面積1015畝；在對潘口水電站一期8000多名農(nóng)村移民安置的生產(chǎn)生活用地中，國土、城建等部門在遷建前通過對移民新村的選址、用地標(biāo)準(zhǔn)、建筑結(jié)構(gòu)和土地供應(yīng)等方面進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，供地中按規(guī)劃要求嚴(yán)格把關(guān)，遷建過程中又上門進(jìn)行周到的服務(wù)，50多個(gè)移民新村實(shí)際用地比先期規(guī)劃少占耕地面積達(dá)1100多畝。
    近年來，我縣節(jié)約集約用地邁出了可喜的一步，取得了一定的工作成效，但在具體實(shí)踐中還有許多需要完善的地方。實(shí)際上，面對全縣土地供求矛盾日益加劇的縣情，單靠新增土地面積來支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的空間已十分有限，其根本出路就在于節(jié)地挖潛、立體開發(fā)，凸顯土地的綜合效益。在今后的工作中，我們將以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，不斷創(chuàng)新節(jié)約集約用地管理新機(jī)制，努力探索出一條適應(yīng)山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的節(jié)約集約用地新路子，用足用活土地政策，加大節(jié)約集約用地管理工作力度，為竹山經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展提供更有力的保障作用。