做活土地文章　服務(wù)潘口電站

章承朝羅傳明

　　潘口水電站的建設(shè)將占用我縣耕地1.8萬(wàn)畝，涉及移民搬遷2.3萬(wàn)人。如何做好全縣土地利用這篇大文章，確保耕地總量不減、質(zhì)量不降、用途不隨意改變，使電站建設(shè)及移民在生產(chǎn)生活用地上得到保障，已成為全社會(huì)關(guān)注、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)極為重視的大事。作為肩負(fù)土地管理職能的縣國(guó)土資源部門(mén)，必須站在服務(wù)潘口電站建設(shè)大局的高度，努力增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，切實(shí)做好土地的開(kāi)發(fā)和保護(hù)工作，保障電站建設(shè)及移民的生產(chǎn)生活用地。
　　一、深刻認(rèn)識(shí)耕地保護(hù)在潘口電站建設(shè)中的重要責(zé)任
　　我縣現(xiàn)有耕地50.53萬(wàn)畝，人均僅有1.2畝耕地，低于全國(guó)平均水平，節(jié)約用地、保護(hù)耕地的任務(wù)十分艱巨。隨著潘口電站的上馬，各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求越來(lái)越大，人地矛盾就越來(lái)越突出，必須通過(guò)強(qiáng)化土地資源管理來(lái)解決。
　　一是各類建設(shè)用地需求量逐年增長(zhǎng)，用地規(guī)劃不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的客觀需要，土地供求矛盾突出且利用不盡合理。近年來(lái)，隨著我縣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一批資源利用與開(kāi)發(fā)型企業(yè)落戶竹山，城鎮(zhèn)建設(shè)快速推進(jìn)，生態(tài)水電建設(shè)突飛猛進(jìn)，新農(nóng)村建設(shè)如火如荼，各類建設(shè)用地需求強(qiáng)勁。而我縣土地利用總體規(guī)劃是1998年編制的，以2000年為基期，至2010年?；诋?dāng)時(shí)的發(fā)展態(tài)勢(shì)對(duì)我縣未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展估計(jì)不足，受指標(biāo)限制對(duì)土地利用空間預(yù)留安排不夠，難以滿足各種建設(shè)用地的需求，使部分建設(shè)項(xiàng)目及農(nóng)戶建房用地因無(wú)年度用地計(jì)劃指標(biāo)而得不到及時(shí)審批，客觀造成一些未批先建、違規(guī)亂占土地現(xiàn)象發(fā)生。與此同時(shí)，一些用地不盡合理的現(xiàn)象進(jìn)一步加劇了土地的供求矛盾，如企業(yè)用地投入強(qiáng)度弱，產(chǎn)出效率低；城鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)不同程度的存在擠占好田好地和閑置浪費(fèi)的問(wèn)題；各類工程建設(shè)占好補(bǔ)差、占而不補(bǔ)、占而不用的問(wèn)題依然存在，凡此種種，給我縣的耕地保護(hù)工作帶來(lái)了巨大的壓力。
　　二是各種自然災(zāi)害造成的耕地?cái)?shù)量絕對(duì)減少，質(zhì)量相對(duì)下降，土地的產(chǎn)出效益有所降低。近年來(lái)，我縣隨著退耕還林政策的實(shí)施和封山育林力度的加大，坡耕地大量退耕，水土流失雖有所減弱，但據(jù)專家分析每年流失的土壤，仍相當(dāng)于在全部耕地上刮去1厘米的沃土。在平地與緩坡耕地上，水土流失雖不象山地那樣易引起耕地災(zāi)毀，但其侵蝕量的累積及其所造成的環(huán)境效應(yīng)是不容忽視的。加之，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行以來(lái)，多數(shù)農(nóng)戶對(duì)土地只用不養(yǎng)，有機(jī)肥料投入減少，導(dǎo)致地衰退，有機(jī)質(zhì)得不到應(yīng)有補(bǔ)充，肥糧比逐年降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐年上升。土壤鋟蝕造成耕地水、土、肥流失后，土地日益瘠薄，田間持水能力降低，加劇了干旱的發(fā)展，也加劇了洪水、滑坡、泥石流等災(zāi)害的發(fā)生，我縣這些災(zāi)害每年都要?dú)p幾百甚至上千畝耕地。
　　三是各種人為因素造成耕地不合理占用和毀壞，破壞了耕作層，致使部分耕地?zé)o法復(fù)耕。一是農(nóng)戶不按規(guī)劃建房和超面積建房造成土地浪費(fèi)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。按《湖北省土地管理實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)戶占用耕地建房，每戶不得超過(guò)140㎡，即使按上限審批，但多數(shù)主體建筑小的在120㎡左右，大的有180㎡。如果加上豬欄、廁所、道場(chǎng)等附屬設(shè)施，平均每戶都在250㎡左右，占地300-400㎡的也不少見(jiàn)，這就形成了戶戶批少占多、家家超法定面積的狀況。加之，一些農(nóng)戶不按規(guī)劃建房，造成房屋間距過(guò)大、朝向不一的問(wèn)題，嚴(yán)重浪費(fèi)了耕地。二是部分農(nóng)戶“一戶多基”形成的土地浪費(fèi)現(xiàn)象比較突出。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，許多農(nóng)戶建了新房并未騰出老宅，使大量的老宅基地閑置荒蕪。三是修路開(kāi)礦、開(kāi)山采石、挖沙取土等生產(chǎn)建設(shè)，造成的耕地占?jí)?、毀壞現(xiàn)象比較普遍。據(jù)調(diào)查，全縣共有大小磚瓦窯37座，占地1000余畝，全都是建在好田好地上，絕大多數(shù)是基本農(nóng)田；有的農(nóng)戶私自將農(nóng)田表土鏟除，取用地下砂料賣(mài)錢(qián)營(yíng)利。此外，近年來(lái)，隨著農(nóng)村扶貧遷移和生態(tài)搬遷工作力度的加大，不少高山、二高山的農(nóng)戶紛紛外遷，他們?cè)邪母貐s成了撂荒地。還有很多農(nóng)戶的青壯年勞力長(zhǎng)期外出打工或舉家外遷，導(dǎo)致較好的耕地被荒蕪。
　　二、發(fā)揮土地管理職能作用，為潘口電站建設(shè)全力服務(wù)
　　為潘口電站建設(shè)提供有力的用地保障，是國(guó)土資源部門(mén)義不容辭的職責(zé)，也是國(guó)土資源工作服務(wù)全縣工作大局的重點(diǎn)任務(wù)。國(guó)土資源部門(mén)必須找準(zhǔn)工作的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，在服務(wù)中履行職能，在履行職能中服務(wù)，不斷提高工作效率和服務(wù)水平。
　?。ㄒ唬?qiáng)化規(guī)劃指導(dǎo)，嚴(yán)格總量控制，確?？h域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。
　　土地利用規(guī)劃是各級(jí)人民政府依法對(duì)轄區(qū)內(nèi)土地利用以及開(kāi)發(fā)、整治、保護(hù)所作的統(tǒng)籌安排，是土地集約利用的前提，也是保護(hù)耕地的法律依據(jù)。它控制著土地利用年度計(jì)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和集鎮(zhèn)村莊規(guī)劃。因此，要結(jié)合實(shí)際，順應(yīng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展大勢(shì)，按照立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，既體現(xiàn)超前性、又注重現(xiàn)實(shí)的耕地保護(hù)原則，認(rèn)真做好新一輪土地利用規(guī)劃的修編工作。要強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地總量的控制，合理確定城鎮(zhèn)村莊用地規(guī)模和用地標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)人口有序向城鎮(zhèn)及二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，降低農(nóng)業(yè)供養(yǎng)系數(shù)，保障城鎮(zhèn)村莊建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求。依據(jù)相關(guān)資料測(cè)算，未來(lái)十年全縣可供開(kāi)發(fā)的土地和通過(guò)提高耕地生產(chǎn)水平等措施能夠?yàn)榻ㄔO(shè)用地提供5萬(wàn)畝左右的調(diào)控指標(biāo)，完全可以滿足發(fā)展建設(shè)的需求。要明確農(nóng)用耕地總量控制。“為政之首，首在足食”這是中國(guó)歷代治國(guó)安邦的經(jīng)驗(yàn)，要維護(hù)社會(huì)的長(zhǎng)治久安，保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，必須要保護(hù)和利用好耕地，保證人均有一定數(shù)量的耕地。理論上講，在糧食自給的前提下，糧食需求與生產(chǎn)存在下面的等式：人口數(shù)量×人均消費(fèi)＝耕地面積×糧食單產(chǎn)。按照1996年我國(guó)政府發(fā)布的《中國(guó)的糧食問(wèn)題》的預(yù)測(cè)，2010年按人均390公斤計(jì)算，我縣糧食需求為20萬(wàn)噸。而我縣耕地生產(chǎn)能力在未退耕前曾達(dá)到20萬(wàn)噸，現(xiàn)在只有15萬(wàn)噸左右。因此，我縣農(nóng)用耕地應(yīng)確保不少于現(xiàn)有的50萬(wàn)畝。除國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)以外，必須禁止一般建設(shè)行為占用耕地，要確?，F(xiàn)有耕地面積的絕對(duì)量不能減少。要進(jìn)一步健全和落實(shí)好基本農(nóng)田保護(hù)制度和社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，層層落實(shí)責(zé)任制，特別是要把保護(hù)責(zé)任落實(shí)到鄉(xiāng)村兩級(jí)組織，堅(jiān)決杜絕村級(jí)組織違法違規(guī)批占耕地現(xiàn)象的再度發(fā)生。
　?。ǘ┍P(pán)活土地存量，減少資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約用地。在土地利用中，往往存在一方面供求矛盾加劇、另一方面浪費(fèi)現(xiàn)象突出的問(wèn)題。集約利用土地是我縣工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，基本農(nóng)田保護(hù)，延緩用地矛盾的必然選擇。要以第二次土地詳查為契機(jī)，認(rèn)真查清轄區(qū)內(nèi)各類閑置土地的家底，分類對(duì)存量土地制定盤(pán)活利用措施，有效解決浪費(fèi)土地資源的問(wèn)題。
　　一是嚴(yán)格清理農(nóng)村“一戶多基”、城鎮(zhèn)“一戶多宅”以及農(nóng)戶搬遷后閑置和荒蕪的土地，并將其納入存量盤(pán)活范圍。要引導(dǎo)農(nóng)戶利用非耕地遷建村莊和居民點(diǎn)，確需占用耕地的要鼓勵(lì)向“地下”、“地上”兩個(gè)空間發(fā)展。同時(shí)依法規(guī)范集體土地的流轉(zhuǎn)工作，積極探索集體閑置荒蕪?fù)恋氐挠行Ю猛緩?，充分發(fā)揮土地的使用價(jià)值。
　　二是提高城鎮(zhèn)建筑容積率。城鎮(zhèn)建設(shè)用地方式要由外延擴(kuò)展向內(nèi)涵挖潛、由粗放利用向節(jié)約集約的轉(zhuǎn)變，提高土地利用率。在改善人居環(huán)境的同時(shí)，按照城鎮(zhèn)各功能分區(qū)不同，我縣城鎮(zhèn)建筑容積率可規(guī)劃在0.4－0.5以內(nèi)。
　　三是對(duì)各類征而未用、批而不用圈占土地的行為要依法處理，該復(fù)耕的要督促?gòu)?fù)耕，該收回的要堅(jiān)決收回。
　　四是及時(shí)發(fā)布存量土地信息。簡(jiǎn)化規(guī)范存量土地出讓、流轉(zhuǎn)手續(xù)，鼓勵(lì)引導(dǎo)用地者盡量選擇存量土地，使存量土地發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益。
　　五是轉(zhuǎn)變供地觀念，優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，規(guī)范招商引資用地行為。樹(shù)立正確的供地導(dǎo)向，堅(jiān)持按照規(guī)劃供地和“有所保、有所控”的原則。重點(diǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)、重大招商引資項(xiàng)目用地傾斜，確保工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)及符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的建設(shè)項(xiàng)目用地需求。要逐步進(jìn)行效率評(píng)估和設(shè)定投資強(qiáng)度參考標(biāo)準(zhǔn)，提高土地產(chǎn)出率和利用率。不能為了急于招商引資，滿足企業(yè)的一味要求，要避免引進(jìn)投資強(qiáng)度低、占用土地多、產(chǎn)出少的項(xiàng)目。
　　六是大力發(fā)展國(guó)土經(jīng)濟(jì)，減輕耕地供養(yǎng)系數(shù)，改變農(nóng)民由單一依賴耕地轉(zhuǎn)向大力發(fā)展國(guó)土經(jīng)濟(jì)。占我縣國(guó)土面積80%的山林地年產(chǎn)值僅7000萬(wàn)元，畝產(chǎn)值才十幾元，加上林間草地養(yǎng)畜產(chǎn)值也不過(guò)30元左右，是耕地的1/30。如果通過(guò)政策激勵(lì)，加大投入，加強(qiáng)管理，使我縣50%的林地年畝產(chǎn)值達(dá)到100元，可增GDP2億元，按人均GDP1萬(wàn)元計(jì)，可供養(yǎng)2萬(wàn)人。
　?。ㄈ?qiáng)化土地開(kāi)發(fā)整理，確保耕地總量占補(bǔ)平衡。土地?cái)?shù)量有限且不可替代是人所共知的，但我們既要看到土地資源的有限性，同時(shí)也要看到隨著科學(xué)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，人類改造自然的能力和開(kāi)拓新資源的潛力是無(wú)限的。
　　一是依靠科技投入提高耕地質(zhì)量。保護(hù)耕地，不僅要保護(hù)一定數(shù)量的耕地，而且還要保護(hù)一定質(zhì)量的耕地。在耕地?cái)?shù)量一定的情況下，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)實(shí)施中低產(chǎn)田的改良，是保持或提高耕地生產(chǎn)能力的有效的途徑。占我縣耕地的2/3的中低產(chǎn)田中，缺氮、磷的占59.1%，缺鉀的占22.9%。這些耕地通過(guò)工程措施、生物措施、技術(shù)措施，改變土壤徑流，減少水土流失，培肥地力，提高產(chǎn)出率，增加耕地相對(duì)數(shù)量的潛力較大。
　　二是切實(shí)做好土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理工作。土地開(kāi)發(fā)、復(fù)墾整理工作是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)的重要途徑。開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理不僅能有效防止水土流失、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而且也能進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，使原先高低不平的田塊變成“田成方、渠相通、路相連、林成行、能蓄水、能機(jī)耕”的標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田，變“三跑田”為“三保田”，增加耕地?cái)?shù)量和提高糧食生產(chǎn)能力。同時(shí)，我縣有土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的后備資源6406公頃，可凈增耕地2345公頃。繼續(xù)加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理和小流域治理等項(xiàng)目的規(guī)劃申報(bào)工作，加大項(xiàng)目資金的爭(zhēng)取力度，用新增的耕地補(bǔ)充建設(shè)占用的耕地，確保耕地總量占補(bǔ)平衡。
　　三是強(qiáng)化土地儲(chǔ)備，加大調(diào)控力度。建立和完善土地儲(chǔ)備制度，是強(qiáng)化政府土地宏觀調(diào)