新時期推進基層依法行政的實踐與思考

沈學(xué) 強

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為國家政權(quán)體系中的最基層單位，面對著8億多的農(nóng)民群眾，同人民群眾接觸最直接，聯(lián)系最經(jīng)常，是實踐依法治國方略的最前沿陣地，推行依法行政的重要性和必要性不言而喻。近年來，竹山縣縣委、縣政府高度重視基層依法行政工作，根據(jù)十六屆三中全會精神和《全面推進依法行政實施綱要》的部署，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層依法行政作了一些積極探索，并已初見成效：鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家公職人員的法制意識明顯增強，逐步由行政命令轉(zhuǎn)向依法行政，由依“權(quán)”辦事轉(zhuǎn)向依“法”辦事；“通不通三分鐘，再不通龍卷風(fēng)”的做法大為改觀，“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”的現(xiàn)象也大為減少。

　　一、依法行政上升為基層行政管理的熱門關(guān)鍵詞

　　基層依法行政不僅要建立一種制度，形成崗位目標(biāo)責(zé)任制，而且必須構(gòu)建立市場經(jīng)濟形勢下管理工作的良性配套運行機制。因此我們通過政府行為的規(guī)范化建設(shè)，力求把基層政權(quán)、村民自治組織、農(nóng)村經(jīng)濟、社會治安、社會保障、移風(fēng)易俗、計劃生育、小城鎮(zhèn)建設(shè)等工作，都納入了法制化、規(guī)范化的軌道，使政府行為有了具體的“框框”和抓手，有效地促進了政府職能的轉(zhuǎn)變。
　　在管理方式上，適應(yīng)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)不斷擴大的需要，從過去的事無巨細、包攬一切的微觀控制向議大事、抓全局的宏觀管理轉(zhuǎn)變；
　　在服務(wù)方面，適應(yīng)了農(nóng)村日益增長的社會服務(wù)的需求，由過去的單純管理向建立、健全農(nóng)村社會化服務(wù)體系，并充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用的全面服務(wù)轉(zhuǎn)變；
　　在工作手段方面，適應(yīng)了農(nóng)村的各種經(jīng)濟組織逐步成為自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算的經(jīng)濟實體的新情況，由過去單純的行政手段向更多地或主要地運用經(jīng)濟、法律等多種手段轉(zhuǎn)變；
　　在對村級管理方面，適應(yīng)了農(nóng)村基層管理體制的變化，按照法律確立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系，由過去傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)指揮向依法指導(dǎo)幫助轉(zhuǎn)變；
　　在發(fā)展經(jīng)濟方面，適應(yīng)了經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，市場經(jīng)濟的要求，由過去的以行政命令統(tǒng)一服從為主向按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事為主轉(zhuǎn)變；在政務(wù)管理方面，適應(yīng)了基層干部群眾民主與法制觀念日益增強，國家民主與法制建設(shè)日趨完善的現(xiàn)實情況，由過去程度不同存在的隨意行政，靠“土政策”發(fā)揮作用，向依法行政，民主監(jiān)督轉(zhuǎn)變。
　　通過這些轉(zhuǎn)變、使鎮(zhèn)政府依法完備并較好地履行了執(zhí)行、決策、管理、保障、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)等職能，有力促進了全鎮(zhèn)整體工作協(xié)調(diào)、持續(xù)、健康地發(fā)展，實際成效日益明顯。
　　一是黨組織核心地位得到加強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作頭緒繁雜，過去由于種種因素，使得黨委不得不過細、過多、過具體地抓事務(wù)，難以有充分的時間和精力調(diào)查研究、思考大事、研究思路，指導(dǎo)鎮(zhèn)政府及各級組織開展工作，也難以集中精力抓好黨的建設(shè)，既影響了決策水平，也弱化了統(tǒng)攬和指導(dǎo)全局工作的力度。通過加強規(guī)范化建設(shè)，理順了黨政群團組織、群眾自治組織及經(jīng)濟組織之間的關(guān)系，明確了各自的職責(zé)、職能、職權(quán)及主要任務(wù)，促進了各級組織作用的充分發(fā)揮，使黨委和各基層黨支部從繁瑣的事務(wù)堆中解脫了出來，能夠集中精力搞調(diào)研、出思路、抓黨建，真正做到了“黨要管黨、黨管干部、決策大事、統(tǒng)攬大局”。我鎮(zhèn)鄰城靠礦，區(qū)位優(yōu)勢獨特，鎮(zhèn)黨委在發(fā)動、引導(dǎo)全鎮(zhèn)大力發(fā)展市場經(jīng)濟的同時，重視抓好黨的建設(shè)工作，每年都在排查分類的基礎(chǔ)上，對個別差班子、弱班子、后進村實施幫促轉(zhuǎn)化，利用鎮(zhèn)黨校開辦黨員輪訓(xùn)班、支部書記培訓(xùn)班、干部學(xué)理論研討班，使全鎮(zhèn)黨員干部隊伍的整體素質(zhì)不斷提高。全鎮(zhèn)78個黨支部中，一類支部達到90％以上，基本沒有三類支部班子，作用發(fā)揮好的黨員達到95％以上。自1991年以來，鎮(zhèn)黨委連續(xù)5年被評為濟寧市、鄒城市“模范基層黨組織”。
　　二是政府職能得到充分發(fā)揮。通過加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范化建設(shè)，鎮(zhèn)政府的行政首長位置進一步確立。在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，鎮(zhèn)政府認真履行職責(zé)，積極實踐“人民政府為人民”的宗旨，認真辦好造福于民的大事、實事、難事，在群眾中樹立了良好形象。市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善、解放了生產(chǎn)力，調(diào)動了廣大農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟奔小康的積極性，為滿足廣大農(nóng)民走出家門，奔向市場，進入城鎮(zhèn)，經(jīng)商辦廠的要求，鎮(zhèn)政府狠抓了小城鎮(zhèn)和礦駐地的開發(fā)建設(shè)，先后建成了兩處農(nóng)貿(mào)市場，完成了2000米中心大街、463間舊房舊樓改建、28幢二層以上新建樓房、35千伏配變電站，以及路燈綠化帶、人行道硬化等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)任務(wù)，為廣大群眾進城辦二、三產(chǎn)業(yè)，開辟了更為廣闊和優(yōu)良的環(huán)境空間。近年來，廣大農(nóng)民積極發(fā)展蔬菜生產(chǎn)，形成了規(guī)模種植的新格局。鎮(zhèn)政府在對農(nóng)民進行資金扶持、技術(shù)服務(wù)、信息溝通、聯(lián)系銷售的同時，從鎮(zhèn)財政撥出200萬元在鎮(zhèn)駐地建起了占地3O余畝，設(shè)施配套、功能齊全的蔬菜批發(fā)市場，及時解決了廣大農(nóng)民蔬菜銷售的困難，廣大農(nóng)民樂在心里，夸在口上。許多人帶上精選的上等蔬菜，到鎮(zhèn)政府表示感謝，他們在感謝信中寫道：“政府為俺們指富路、辦實事、搞服務(wù)，想得周到，辦得實在，俺們能致富，全靠好政府”。同時，鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)、支持、幫助村委會開展工作，充分發(fā)揮村委會的職能作用方面，也取得了明顯成效，全鎮(zhèn)45個村委會中有40個被評為市“村民自治示范村”。
　　三是管理水平得到提高。通過加強規(guī)范化建設(shè)，黨委、政府與人大及部門、崗位之間的關(guān)系理順，職責(zé)明確了，職能清晰了，有力地促進了各項工作的開展和質(zhì)量水平的提高。計劃生育、農(nóng)民負擔(dān)、財務(wù)管理是農(nóng)村工作的熱點、難點，也是容易引發(fā)干群摩擦，影響社會穩(wěn)定的焦點。通過建立工作規(guī)范，全鎮(zhèn)健全了“村民代表會議”、“民主理財小組”及與之相配套的議事規(guī)則和制度，實行了“村務(wù)七公開”，使熱點、難點問題得到有效解決。為減輕農(nóng)民負擔(dān)，鎮(zhèn)政府堅持一手抓發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，一手抓減負政策規(guī)定的落實，全鎮(zhèn)有6個村創(chuàng)建成為“農(nóng)民無負擔(dān)村”，其他各村的農(nóng)民負擔(dān)始終控制在5％以下。在完成國家糧食定購任務(wù)方面，鎮(zhèn)政府嚴(yán)格遵規(guī)守范，自覺接受黨委、人大和群眾的監(jiān)督，在積極引導(dǎo)干部群眾正確處理利益關(guān)系的同時，據(jù)實征購，該兌現(xiàn)的錢物及時兌現(xiàn)，連續(xù)多年奪得濟寧市、鄒城市征購工作第一名。1995年夏糧入庫完成后，曹莊村村民自發(fā)地騎車20多里，將寫著“感謝黨委政府及時兌現(xiàn)”的鏡匾送到了鎮(zhèn)里。南屯村是我鎮(zhèn)的富裕村，有的干部群眾覺得村強民富，應(yīng)該把村的辦公設(shè)施進行改造，同時也有的群眾提出了建村小學(xué)教學(xué)樓的建議。到底是先建村辦公樓還是建教學(xué)樓，村委會召開村民代表會議，進行了討論，根據(jù)多數(shù)人的意見，作出了先建教學(xué)樓的決定，受到了全村干部群眾的一致贊成。自1991年以來，全鎮(zhèn)計劃生育工作連續(xù)6年獲得濟寧市、鄒城市一等獎；計劃生育率、晚婚晚育率始終保持在100％，刑事案件發(fā)案率始終控制在萬分之一點二以內(nèi)。通過規(guī)范化建設(shè)的實踐，各級組織和廣大基層干部的管理水平顯著提高，社會風(fēng)氣更加純正，全鎮(zhèn)出現(xiàn)了“三多三少”的可喜局面：即學(xué)政治、學(xué)英模、學(xué)科學(xué)技術(shù)和業(yè)務(wù)知識，積極上進的多了，不學(xué)無術(shù)，混日子的少了；扎實苦干，盡職盡責(zé)，積極工作，敬業(yè)愛崗的多了，不求有功，但求無過，滿足于工作一般化的少了；依法辦事按規(guī)范、程序工作的多了，以言代法，以權(quán)壓下，盲目蠻干的少了。
　　四是服務(wù)質(zhì)量得到改進。各項工作規(guī)范的建立與實施，使政府的行政行為實現(xiàn)了由領(lǐng)導(dǎo)型、督促型向指導(dǎo)型、服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟方面建立健全了農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)副產(chǎn)品流通、畜牧飼養(yǎng)、村辦企業(yè)、林果生產(chǎn)等八大服務(wù)中心；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上實現(xiàn)了作物布局、糧種調(diào)劑、生資供應(yīng)、技術(shù)指導(dǎo)、機耕機肥、機播、機灌、防病治蟲等八項統(tǒng)一服務(wù)，建起了商品糧、花生、棉花、大豆、蔬菜、香椿、林果、淡水養(yǎng)殖等九大專業(yè)生產(chǎn)基地和種、養(yǎng)、加工五大專業(yè)化示范服務(wù)基地，有力地促進了生產(chǎn)的發(fā)展。全鎮(zhèn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、財政總收入、農(nóng)民人均收入的增長幅度始終保持在25％、27％、20％以上。
　　五是工作效率得到提高。工作規(guī)范實施后，工作任務(wù)層層分解，指標(biāo)量化到位、到人，長遠有目標(biāo)，近期有安排，人人有職責(zé)，推倭扯皮現(xiàn)象徹底杜絕，效率大大提高。如在接待群眾來信來訪方面，主辦的積極辦，協(xié)辦的密切配合，使大量問題迎刃而解，來信來訪明顯減少，近三年沒有出現(xiàn)一起信訪案件，基本實現(xiàn)“信訪三無”。鎮(zhèn)機關(guān)各委辦按照各自的規(guī)范，積極有效地開展工作，對黨委、政府部署的任務(wù)雷厲風(fēng)行，快節(jié)奏、高效率地去完成，徹底改變了過去那種“干工作靠派，抓落實靠催，有困難就躲，遇矛盾就上交”的不良現(xiàn)象。在“噸糧鎮(zhèn)”建設(shè)中，鎮(zhèn)黨委、政府計劃三年達標(biāo)，農(nóng)業(yè)委員會的同志不等不靠，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，搞好全方位服務(wù)，提前一年實現(xiàn)了“噸糧鎮(zhèn)”的目標(biāo)。民政辦公室充分發(fā)揮職能作用，積極主動地抓好社會保障事業(yè)建設(shè)，盡力為黨和政府分憂，為百姓解愁。

　　二、基層依法行政仍然存在諸多制約因素

　　但是，政府違法行政的現(xiàn)象也時有發(fā)生，行政訴訟敗訴率仍相當(dāng)高，行政工作的內(nèi)容和對象的廣泛性與行政法定職權(quán)的有限性的矛盾相當(dāng)突出。當(dāng)前我國農(nóng)村依法行政的制約因素剖析
　　要達到依法行政的要求，基層還存在思想、政治、經(jīng)濟等方面的制約因素。
　　1、依法行政的思想基礎(chǔ)不穩(wěn)固，干部群眾的思想素質(zhì)不適應(yīng)。
　　我國是世界上實行封建制度時間最長的國家之一，封建人治思想的殘余對農(nóng)村社會政治生活的影響很深。一是部分農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部人治思想嚴(yán)重，法制觀念淡薄。有的奉行權(quán)大于法，他們以言代法，以權(quán)壓法，將權(quán)力凌駕于法律之上，以致一些地方出現(xiàn)“黑頭”（國家法律文件）不如“紅頭”（地方政策文件），“紅頭”不如“白頭”（領(lǐng)導(dǎo)批示意見），“白頭”不如“口頭”（領(lǐng)導(dǎo)指示）的怪現(xiàn)象，嚴(yán)格損害了法律的權(quán)威性，挫傷了政府職能部門依法行政的積極性。有的干部法制觀念淡薄，他們置國家法律、法規(guī)于不顧，經(jīng)常超越法律、法規(guī)的規(guī)范，濫施行政權(quán)力，干擾行政執(zhí)法。有的領(lǐng)導(dǎo)特權(quán)思想嚴(yán)重，他們擔(dān)心依法行政可能會削弱自己的權(quán)力，損害