沈 學(xué) 強
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為國家政權(quán)體系中的最基層單位,面對著8億多的農(nóng)民群眾,同人民群眾接觸最直接,聯(lián)系最經(jīng)常,是實踐依法治國方略的最前沿陣地,推行依法行政的重要性和必要性不言而喻。近年來,竹山縣縣委、縣政府高度重視基層依法行政工作,根據(jù)十六屆三中全會精神和《全面推進依法行政實施綱要》的部署,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層依法行政作了一些積極探索,并已初見成效:鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家公職人員的法制意識明顯增強,逐步由行政命令轉(zhuǎn)向依法行政,由依“權(quán)”辦事轉(zhuǎn)向依“法”辦事;“通不通三分鐘,再不通龍卷風(fēng)”的做法大為改觀,“不給好處不辦事,給了好處亂辦事”的現(xiàn)象也大為減少。
一、依法行政上升為基層行政管理的熱門關(guān)鍵詞
基層依法行政不僅要建立一種制度,形成崗位目標(biāo)責(zé)任制,而且必須構(gòu)建立市場經(jīng)濟形勢下管理工作的良性配套運行機制。因此我們通過政府行為的規(guī)范化建設(shè),力求把基層政權(quán)、村民自治組織、農(nóng)村經(jīng)濟、社會治安、社會保障、移風(fēng)易俗、計劃生育、小城鎮(zhèn)建設(shè)等工作,都納入了法制化、規(guī)范化的軌道,使政府行為有了具體的“框框”和抓手,有效地促進了政府職能的轉(zhuǎn)變。
在管理方式上,適應(yīng)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)不斷擴大的需要,從過去的事無巨細、包攬一切的微觀控制向議大事、抓全局的宏觀管理轉(zhuǎn)變;
在服務(wù)方面,適應(yīng)了農(nóng)村日益增長的社會服務(wù)的需求,由過去的單純管理向建立、健全農(nóng)村社會化服務(wù)體系,并充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用的全面服務(wù)轉(zhuǎn)變;
在工作手段方面,適應(yīng)了農(nóng)村的各種經(jīng)濟組織逐步成為自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算的經(jīng)濟實體的新情況,由過去單純的行政手段向更多地或主要地運用經(jīng)濟、法律等多種手段轉(zhuǎn)變;
在對村級管理方面,適應(yīng)了農(nóng)村基層管理體制的變化,按照法律確立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系,由過去傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)指揮向依法指導(dǎo)幫助轉(zhuǎn)變;
在發(fā)展經(jīng)濟方面,適應(yīng)了經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變,市場經(jīng)濟的要求,由過去的以行政命令統(tǒng)一服從為主向按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事為主轉(zhuǎn)變;在政務(wù)管理方面,適應(yīng)了基層干部群眾民主與法制觀念日益增強,國家民主與法制建設(shè)日趨完善的現(xiàn)實情況,由過去程度不同存在的隨意行政,靠“土政策”發(fā)揮作用,向依法行政,民主監(jiān)督轉(zhuǎn)變。
通過這些轉(zhuǎn)變、使鎮(zhèn)政府依法完備并較好地履行了執(zhí)行、決策、管理、保障、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)等職能,有力促進了全鎮(zhèn)整體工作協(xié)調(diào)、持續(xù)、健康地發(fā)展,實際成效日益明顯。
一是黨組織核心地位得到加強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作頭緒繁雜,過去由于種種因素,使得黨委不得不過細、過多、過具體地抓事務(wù),難以有充分的時間和精力調(diào)查研究、思考大事、研究思路,指導(dǎo)鎮(zhèn)政府及各級組織開展工作,也難以集中精力抓好黨的建設(shè),既影響了決策水平,也弱化了統(tǒng)攬和指導(dǎo)全局工作的力度。通過加強規(guī)范化建設(shè),理順了黨政群團組織、群眾自治組織及經(jīng)濟組織之間的關(guān)系,明確了各自的職責(zé)、職能、職權(quán)及主要任務(wù),促進了各級組織作用的充分發(fā)揮,使黨委和各基層黨支部從繁瑣的事務(wù)堆中解脫了出來,能夠集中精力搞調(diào)研、出思路、抓黨建,真正做到了“黨要管黨、黨管干部、決策大事、統(tǒng)攬大局”。我鎮(zhèn)鄰城靠礦,區(qū)位優(yōu)勢獨特,鎮(zhèn)黨委在發(fā)動、引導(dǎo)全鎮(zhèn)大力發(fā)展市場經(jīng)濟的同時,重視抓好黨的建設(shè)工作,每年都在排查分類的基礎(chǔ)上,對個別差班子、弱班子、后進村實施幫促轉(zhuǎn)化,利用鎮(zhèn)黨校開辦黨員輪訓(xùn)班、支部書記培訓(xùn)班、干部學(xué)理論研討班,使全鎮(zhèn)黨員干部隊伍的整體素質(zhì)不斷提高。全鎮(zhèn)78個黨支部中,一類支部達到90%以上,基本沒有三類支部班子,作用發(fā)揮好的黨員達到95%以上。自1991年以來,鎮(zhèn)黨委連續(xù)5年被評為濟寧市、鄒城市“模范基層黨組織”。
二是政府職能得到充分發(fā)揮。通過加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范化建設(shè),鎮(zhèn)政府的行政首長位置進一步確立。在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,鎮(zhèn)政府認真履行職責(zé),積極實踐“人民政府為人民”的宗旨,認真辦好造福于民的大事、實事、難事,在群眾中樹立了良好形象。市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善、解放了生產(chǎn)力,調(diào)動了廣大農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟奔小康的積極性,為滿足廣大農(nóng)民走出家門,奔向市場,進入城鎮(zhèn),經(jīng)商辦廠的要求,鎮(zhèn)政府狠抓了小城鎮(zhèn)和礦駐地的開發(fā)建設(shè),先后建成了兩處農(nóng)貿(mào)市場,完成了2000米中心大街、463間舊房舊樓改建、28幢二層以上新建樓房、35千伏配變電站,以及路燈綠化帶、人行道硬化等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)任務(wù),為廣大群眾進城辦二、三產(chǎn)業(yè),開辟了更為廣闊和優(yōu)良的環(huán)境空間。近年來,廣大農(nóng)民積極發(fā)展蔬菜生產(chǎn),形成了規(guī)模種植的新格局。鎮(zhèn)政府在對農(nóng)民進行資金扶持、技術(shù)服務(wù)、信息溝通、聯(lián)系銷售的同時,從鎮(zhèn)財政撥出200萬元在鎮(zhèn)駐地建起了占地3O余畝,設(shè)施配套、功能齊全的蔬菜批發(fā)市場,及時解決了廣大農(nóng)民蔬菜銷售的困難,廣大農(nóng)民樂在心里,夸在口上。許多人帶上精選的上等蔬菜,到鎮(zhèn)政府表示感謝,他們在感謝信中寫道:“政府為俺們指富路、辦實事、搞服務(wù),想得周到,辦得實在,俺們能致富,全靠好政府”。同時,鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)、支持、幫助村委會開展工作,充分發(fā)揮村委會的職能作用方面,也取得了明顯成效,全鎮(zhèn)45個村委會中有40個被評為市“村民自治示范村”。
三是管理水平得到提高。通過加強規(guī)范化建設(shè),黨委、政府與人大及部門、崗位之間的關(guān)系理順,職責(zé)明確了,職能清晰了,有力地促進了各項工作的開展和質(zhì)量水平的提高。計劃生育、農(nóng)民負擔(dān)、財務(wù)管理是農(nóng)村工作的熱點、難點,也是容易引發(fā)干群摩擦,影響社會穩(wěn)定的焦點。通過建立工作規(guī)范,全鎮(zhèn)健全了“村民代表會議”、“民主理財小組”及與之相配套的議事規(guī)則和制度,實行了“村務(wù)七公開”,使熱點、難點問題得到有效解決。為減輕農(nóng)民負擔(dān),鎮(zhèn)政府堅持一手抓發(fā)展壯大集體經(jīng)濟,一手抓減負政策規(guī)定的落實,全鎮(zhèn)有6個村創(chuàng)建成為“農(nóng)民無負擔(dān)村”,其他各村的農(nóng)民負擔(dān)始終控制在5%以下。在完成國家糧食定購任務(wù)方面,鎮(zhèn)政府嚴(yán)格遵規(guī)守范,自覺接受黨委、人大和群眾的監(jiān)督,在積極引導(dǎo)干部群眾正確處理利益關(guān)系的同時,據(jù)實征購,該兌現(xiàn)的錢物及時兌現(xiàn),連續(xù)多年奪得濟寧市、鄒城市征購工作第一名。1995年夏糧入庫完成后,曹莊村村民自發(fā)地騎車20多里,將寫著“感謝黨委政府及時兌現(xiàn)”的鏡匾送到了鎮(zhèn)里。南屯村是我鎮(zhèn)的富裕村,有的干部群眾覺得村強民富,應(yīng)該把村的辦公設(shè)施進行改造,同時也有的群眾提出了建村小學(xué)教學(xué)樓的建議。到底是先建村辦公樓還是建教學(xué)樓,村委會召開村民代表會議,進行了討論,根據(jù)多數(shù)人的意見,作出了先建教學(xué)樓的決定,受到了全村干部群眾的一致贊成。自1991年以來,全鎮(zhèn)計劃生育工作連續(xù)6年獲得濟寧市、鄒城市一等獎;計劃生育率、晚婚晚育率始終保持在100%,刑事案件發(fā)案率始終控制在萬分之一點二以內(nèi)。通過規(guī)范化建設(shè)的實踐,各級組織和廣大基層干部的管理水平顯著提高,社會風(fēng)氣更加純正,全鎮(zhèn)出現(xiàn)了“三多三少”的可喜局面:即學(xué)政治、學(xué)英模、學(xué)科學(xué)技術(shù)和業(yè)務(wù)知識,積極上進的多了,不學(xué)無術(shù),混日子的少了;扎實苦干,盡職盡責(zé),積極工作,敬業(yè)愛崗的多了,不求有功,但求無過,滿足于工作一般化的少了;依法辦事按規(guī)范、程序工作的多了,以言代法,以權(quán)壓下,盲目蠻干的少了。
四是服務(wù)質(zhì)量得到改進。各項工作規(guī)范的建立與實施,使政府的行政行為實現(xiàn)了由領(lǐng)導(dǎo)型、督促型向指導(dǎo)型、服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟方面建立健全了農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)副產(chǎn)品流通、畜牧飼養(yǎng)、村辦企業(yè)、林果生產(chǎn)等八大服務(wù)中心;在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上實現(xiàn)了作物布局、糧種調(diào)劑、生資供應(yīng)、技術(shù)指導(dǎo)、機耕機肥、機播、機灌、防病治蟲等八項統(tǒng)一服務(wù),建起了商品糧、花生、棉花、大豆、蔬菜、香椿、林果、淡水養(yǎng)殖等九大專業(yè)生產(chǎn)基地和種、養(yǎng)、加工五大專業(yè)化示范服務(wù)基地,有力地促進了生產(chǎn)的發(fā)展。全鎮(zhèn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、財政總收入、農(nóng)民人均收入的增長幅度始終保持在25%、27%、20%以上。
五是工作效率得到提高。工作規(guī)范實施后,工作任務(wù)層層分解,指標(biāo)量化到位、到人,長遠有目標(biāo),近期有安排,人人有職責(zé),推倭扯皮現(xiàn)象徹底杜絕,效率大大提高。如在接待群眾來信來訪方面,主辦的積極辦,協(xié)辦的密切配合,使大量問題迎刃而解,來信來訪明顯減少,近三年沒有出現(xiàn)一起信訪案件,基本實現(xiàn)“信訪三無”。鎮(zhèn)機關(guān)各委辦按照各自的規(guī)范,積極有效地開展工作,對黨委、政府部署的任務(wù)雷厲風(fēng)行,快節(jié)奏、高效率地去完成,徹底改變了過去那種“干工作靠派,抓落實靠催,有困難就躲,遇矛盾就上交”的不良現(xiàn)象。在“噸糧鎮(zhèn)”建設(shè)中,鎮(zhèn)黨委、政府計劃三年達標(biāo),農(nóng)業(yè)委員會的同志不等不靠,層層簽訂目標(biāo)責(zé)任狀,搞好全方位服務(wù),提前一年實現(xiàn)了“噸糧鎮(zhèn)”的目標(biāo)。民政辦公室充分發(fā)揮職能作用,積極主動地抓好社會保障事業(yè)建設(shè),盡力為黨和政府分憂,為百姓解愁。
二、基層依法行政仍然存在諸多制約因素
但是,政府違法行政的現(xiàn)象也時有發(fā)生,行政訴訟敗訴率仍相當(dāng)高,行政工作的內(nèi)容和對象的廣泛性與行政法定職權(quán)的有限性的矛盾相當(dāng)突出。當(dāng)前我國農(nóng)村依法行政的制約因素剖析
要達到依法行政的要求,基層還存在思想、政治、經(jīng)濟等方面的制約因素。
1、依法行政的思想基礎(chǔ)不穩(wěn)固,干部群眾的思想素質(zhì)不適應(yīng)。
我國是世界上實行封建制度時間最長的國家之一,封建人治思想的殘余對農(nóng)村社會政治生活的影響很深。 一是部分農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部人治思想嚴(yán)重,法制觀念淡薄。有的奉行權(quán)大于法,他們以言代法,以權(quán)壓法,將權(quán)力凌駕于法律之上,以致一些地方出現(xiàn)“黑頭”(國家法律文件)不如“紅頭”(地方政策文件),“紅頭”不如“白頭”(領(lǐng)導(dǎo)批示意見),“白頭”不如“口頭”(領(lǐng)導(dǎo)指示)的怪現(xiàn)象,嚴(yán)格損害了法律的權(quán)威性,挫傷了政府職能部門依法行政的積極性。有的干部法制觀念淡薄,他們置國家法律、法規(guī)于不顧,經(jīng)常超越法律、法規(guī)的規(guī)范,濫施行政權(quán)力,干擾行政執(zhí)法。有的領(lǐng)導(dǎo)特權(quán)思想嚴(yán)重,他們擔(dān)心依法行政可能會削弱自己的權(quán)力,損害




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